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La expropiación y el justiprecio

Expropiación Forzosa: Expropiaciones urbanísticas

 

EXPROPIACIÓN FORZOSA
  1. Abogados especialistas en expropiación forzosa
  2. Elementos de la expropiación forzosa
  3. Esquema del Procedimiento
  4. Procedimiento General de expropiación
  5. Fases de la expropiación  forzosa
  6. Justiprecio en la expropiación
  7. Valoración bien a expropiar
  8. Afección del bien
  9. Pago del justiprecio
  10. Posesión del bien
  11. Procedimiento Urgencia expropiación
  12. Fases procedimiento urgencia expropiación
  13. Hoja de aprecio

La Expropiación Forzosa

La expopiación forzosa es una transferencia coactiva de la propiedad de un particular a la Administración pública, diferente de la compraventa en el Código Civil, lo que la convierte en una institución peculiar del Derecho Público,  por razón del interés público y previo pago de una indemnización (Garrido Falla).

El expropiado tienen derecho a una indemnización equivalente al valor de la cosa expropiada, lo que la diferencia de otras figuras, como la confiscación; por eso, el texto constitucional habla de la correspondiente indemnización, aunque no dice que tenga que ser previa a la privación de la propiedad.

Regulación de las expropiaciones

La regulación actual de la expropiación forzosa se contiene básicamente en la Ley de Expropiación inmobiliaria Forzosa (en lo sucesivo LEF) de 16 de diciembre de 1954 y en el Reglamento de 26 de abril de 1957, así como en los arts. 33 y 149.1.18 de la Constitución. Real Decreto Legislativo 2/2008 de 20 junio 2008, del Texto refundido de la ley del Suelo.

La apreciación acerca de si es o no necesaria la ocupación de un bien en concreto es una garantía fundamental para el particular.

La declaración de utilidad pública explícita o implícita garantiza la concurrencia del interés general, que vienen a justificar la expropiación, pero no entra ni de lejos en apreciación alguna acerca de la necesidad de que para llevarlo a cabo se ocupe un bien determinado con preferencia a otro.

Ciertamente, la Administración puede tomar como referencia el proyecto y los replanteos afectados, pero no siempre constarán con la precisión obligada los derechos e intereses afectados. En todo caso, es preciso dar una intervención al interesado, cuando menos para conseguir una indemnización suficiente desde el punto de vista jurídico del bien o derecho afectado.

Elementos que intervienen en la expropiación

Sujetos, un elemento subjetivo de la expropiación forzosa está formado por el expropiante, expropiado y beneficiario.

Expropiante, Es el titular de la potestad expropiatoria y que, según la Ley de Expropiación Forzosa, sólo corresponde al Estado, Provincia, Municipio, y a las Comunidades Autónomas.

Expropiado, Es el titular de las cosas, derechos o intereses objeto de la expropiación. La característica más importante es que el status de expropiado no lo adquiere en virtud de ninguna cualidad ni circunstancia personal, sino como consecuencia de su relación con las cosas objeto de la expropiación.

Beneficiario, Es el adquirente inmediato de la transmisión forzosa que se efectúa o el que, dicho de otro modo, se beneficia directamente del contenido del acto expropiatorio cuando éste no se concreta en una transmisión de propiedad. El Reglamento lo define diciendo que es el sujeto que representa el interés público o social, para cuya realización está interesado a instar a la Administración expropiante el ejercicio de la potestad expropiatoria y que adquiere el bien o derecho expropiado.

Objeto, La Ley de expropiación forzosa ha expansionado el objeto de la expropiación inmobiliaria forzosa que ya no se limita a bienes inmuebles, sino que también se extiende a los demás derechos e intereses patrimoniales legítimos, hablando incluso el Reglamento de las expropiaciones de facultades parciales del dominio o de derechos o intereses legítimos.

Causa, Es un elemento importante de la institución de la LEF y puede ser bien la utilidad pública o bien el interés social.

Contenido, Toda intervención administrativa que implique privación singular de propiedad, derechos o intereses patrimoniales legítimos a que se refiere el art. 1 de la Ley, es una expropiación forzosa a todos los efectos.

Esquema del procedimiento de expropiación 

Esquema del Procedimiento expropiatorio

Proceso que lleva el expediente de EXPROPIACIÓN

La expropiación es un procedimiento formal y riguroso.

Requisito previo en el procedimiento expropiatorio

La declaración de utilidad pública o interés social:

La declaración de utilidad pública, es requisito indispensable para iniciar el procedimiento expropiatorio, por lo que no forma parte del procedimiento acabado de citar.

La declaración se ha de realizar por ley, siempre que no se trate de alguno de los casos en que dicho requisito se considere implícito (por ejemplo, obras del Estado incluidas en planes de obras públicas).

Esta regla es especialmente aplicable cuando se trate de bienes muebles, así como a la declaración de utilidad social como causa determinante de la expropiación.

Cuando la ley haya declarado la utilidad pública o el interés social en forma genérica, para una categoría especial de bienes muebles, obras, servicios o bienes, entonces la autorización en cada caso concreto del ejercicio de la potestad expropiatoria deberá hacerse por acuerdo del Consejo de Ministros.

Fases del procedimiento de expropiación forzosa

Necesidad de ocupación:

El procedimiento de expropiación comienza realmente con el acuerdo de la Administración en que determina concretamente cuáles son los bienes y derechos que han de ser objeto de expropiación.

A estos efectos, la Ley de Expropiación Forzosa prevé una dualidad de procedimiento:

Excepcionalmente el Consejo de Ministros podrá, previa declaración de urgencia, dictar el correspondiente acuerdo en virtud del cual podrá efectuarse la expropiación mediante la ocupación de los bienes afectados, sin necesidad de cumplir el trámite de la declaración de la necesidad de la ocupación.
En el procedimiento normal de expropiación se inicia con una relación concreta e individualizada que el beneficiario debe formular de los bienes o derechos que considere necesario expropiar.

Información Pública,

Que se abrirá durante un plazo de 15 días, a cuyo fin cuando se trate de expropiaciones del Estado, aquella relación habrá de publicarse en el BOE y en el Boletín Oficial de la Provincia respectiva, así como en uno de los diarios de mayor circulación de la provincia, comunicándose, además, a los Ayuntamientos en cuyos términos radique la cosa expropiable, para que la fijen en el tablón de anuncios.

Finalizada la información pública, se abre otro período de 29 días durante el cual la Administración examine y califica los escritos de oposición presentados e incorpora las certificaciones y documentos extendidos por el Registro de la propiedad y otras dependencias.

Declaración de necesidad de ocupación

La fase final, termina con el acuerdo del órgano competente, de NECESIDAD DE OCUPACIÓN. Este acuerdo se ha de publicar y, además notificarse individualmente a todos los interesados en el expediente. Contra el mismo cabe recurso de alzada ante el Ministerio correspondiente.

La fijación del justiprecio

La fijación de la indemnización o justiprecio, constituye, como es obvio, el problema capital de una Ley de expropiación.

El criterio tradicional de someter las diferencias de apreciación pericialmente establecida a una decisión motivada y preparada por una tercera estimación pericial ha de reconocerse que no ha sido nunca propugnado como procedimiento ideal, sino más bien como un último recurso, al que empíricamente se acude en defecto de reglas tasadas que permitan una determinación automática del valor del objeto de la expropiación.

Los criterio automáticos añaden a su intrínseca objetividad la ventaja de eliminar gran número de reclamaciones ya que sustraen la base sobre la cual cabe plantearlas, que no es otra que la pluralidad abierta indefinidamente de los medios de estimación.

Mutuo Acuerdo entre expropiado y expropiante

Según la Ley de Expropiación Forzosa, el primer medio al que deben acudir el expropiante o beneficiario y el expropiado para valorar la cuantía de la indemnización es el del acuerdo amistoso, para el que disponen de un plazo de 15 días.

Si durante el mismo hay acuerdo positivo, se da por concluido el expediente iniciado; pero en el supuesto de que aquél no se lograra, se seguirá el procedimiento del Jurado Provincial de Expropiación << sin perjuicio de que, en cualquier momento de su tramitación, puedan ambas partes llegar a dicho acuerdo mutuo.

Resolución del Jurado de Expropiación,

A falta de acuerdo, habrá de procederse según los trámites legales previstos.

En efecto, se tramita una pieza separada encabezada por la descripción del bien a expropiar.

La Administración requiere al propietario para que, en un plazo de 20 días presente una hoja de aprecio, motivando la valoración que podrá ir avalada por un perito.

En igual período la Administración debe aceptar o rechazar dicha valoración, si acepta, termina el expediente y se procederá al pago como requisito previo a la ocupación; y si la rechaza, extenderá hoja de aprecio fundada que se notificará al propietario para que, en el plazo de 15 días decida.

En caso de desacuerdo pasa el expediente al Jurado Provincial de Expropiación Inmobiliaria.

Criterios de valoración de bienes inmuebles 

Según la Ley de Expropiación inmobiliaria Forzosa, las tasaciones se efectuarán con arreglo al valor que tengan los bienes o derechos expropiables al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio, sin tenerse en cuenta las plusvalías que sean consecuencia directa del plan o proyecto de obras que dan lugar a la expropiación y las previsibles para el futuro.

Como indica la exposición de motivos, del Real Decreto Legislativo 2/2008 de 20 junio 2008, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo. “los criterios de valoración establecidos persiguen determinar con la necesaria objetividad y seguridad jurídica el valor de sustitución del inmueble en el mercado por otro similar en su misma situación”.

Las mejoras realizadas con posterioridad a la incoación del expediente de expropiación inmobiliaria no serán objeto de indemnización a no ser que se demuestre que eran indispensables para la conservación de los bienes. Las anteriores son indemnizables, salvo cuando se hubiesen realizado de mala fe.

El valor fiscal como elemento fundamental del justiprecio

En principio la Ley de Expropiación inmobiliaria Forzosa, se basa en el valor fiscal de los bienes declarados con anterioridad por los interesados.

Pero consciente de las dificultades que este sistema conlleva en la práctica, combina el sistema con otros criterios y, lo más importante, permite a las partes enfrentadas la libertad de estimación con arreglo a lo que establece el art. 43 de la Ley:

No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores tanto el propietario como la Administración podrán llevar a cabo la tasación aplicando los criterios estimativos que juzguen más adecuados, si la evaluación practicada por las normas que en aquellos artículos se fijan no resultare, a su juicio, conforme con el valor real de los bienes y derechos objeto de la expropiación, por ser éste superior o inferior a aquélla.

El Jurado Provincial de Expropiación también podrá hacer aplicación de este artículo.

En la expropiación de suelo, serán aplicables los criterios de valoración establecidos en la Ley 8/1990, de 25 de julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones de Suelo, cualquiera que sea la finalidad, urbanística o de otro carácter que la legitime según establece el art. 73 de esta Ley.

La afectación del bien a expropiar 

Dice la Ley que en todos los casos de expropiación forzosa se abonará al expropiado, además del justo precio fijado en la forma establecida en la propia Ley, un 5 por 100 como premio de afección. Sin embargo el Reglamento matiza que, en caso de fijación de justiprecio por mutuo acuerdo de las partes, no procederá el pago del premio de afección.

El pago del justiprecio 

El pago se verificará mediante talón nominativo al expropiado o por transferencia bancaria, en el caso de que el expropiado haya manifestado su deseo de recibir el precio precisamente por este medio. Dicho pago está exento de gravámenes fiscales y, en caso de no ser aceptado por aquél, se procederá a consignarlo en la Caja General de Depósitos.

La retasación del bien expropiado

La Ley de Expropiación Forzosa, ante el hecho de que el pago se demore por parte de la Administración, ha establecido la retasación <<si transcurrieren dos años sin que el pago de la cantidad fijada como justo precio se haga efectivo o consigne>>, para lo que exige que se proceda de nuevo a evaluar las cosas o derechos objeto de la expropiación.

La nueva evaluación se hará a instancia del expropiado, por quien se formulará nueva hoja de aprecio en la forma prevista legal y reglamentariamente, sin necesidad de requerimiento de la Administración. Presentada esta instancia, se seguirán los trámites ordinarios para la fijación del justiprecio.

Posesión del bien expropiado: Acta de ocupación

Hecho efectivo el justiprecio, se podrá ocupar la finca o ejercitar el derecho expropiado.

El acta de ocupación que se extenderá a continuación del pago, acompañada de los justificantes del mismo, será título bastante para que en el Registro de la Propiedad y demás Registros Públicos se inscriba y tome razón de la transmisión de dominio y se verifique en su caso, la cancelación de las cargas, gravámenes y derechos reales de toda clase a que estuviere afectada la cosa expropiada.

Procedimiento de urgencia en expropiación 

Los órganos competentes para efectuar la referida declaración de urgencia son tanto el Consejo de Ministros, como los órganos que ostenten la potestad ejecutiva y reglamentaria conforme a lo dispuesto en los estatutos de autonomía. En la práctica, la declaración de urgente ocupación de bienes y derechos, ha venido formalizándose mediante Decretos, bien sea del Gobierno, Comunidad Autónoma, Ayuntamiento.

Fases del procedimiento de urgencia

fases del procedimiento de expropiacion

 

Publicación de relación de derechos y bienes afectados:

Mediante los correspondientes anuncios en Diarios Oficiales, B.O.E., B.O.P, Edictos en los Esquema Expropiación Tablones Oficiales, se debe publicar la relación individualizada de los bienes y derechos.

La convocatoria al levantamiento de actas previas, por razones de economía procedimental, puede incluirse en el anuncio de información pública de la relación de bienes y derechos afectados; de este modo, hasta el momento de la formalización de la correspondiente acta previa, y con un mínimo de 15 días, los interesados pueden formular por escrito alegaciones, tendentes a subsanar posibles errores en la relación de bienes y derechos y, así mismo, oponerse a la concreta necesidad de ocupación de su parcela.

Notificación al titular y formalización del Acta previa

Esta notificación se ha de llevar a efecto con una antelación mínima de ocho días a la fecha señalada para levantar el acta previa, en la que se hará constatar el estado físico y jurídico de los bienes o derechos afectados.

Obtención de certificado de dominio y cargas:

En este trámite, se solicita que se haga constar, por nota al margen de las inscripciones correspondientes, que se ha expedido la certificación de dominio y cargas a efectos de la expropiación, indicando la fecha y que se trata del procedimiento de urgencia establecido en el artículo.52 Ley de 16 diciembre 1954artículo.52 Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954.

Notificación al interesado del depósito de la hoja de depósito previo

El depósito previo es la cantidad que percibe el interesado a resultas de la que sea fijada como justiprecio, puesto que la declaración de urgencia faculta a la administración para formular una valoración provisional del bien expropiado, a fin de que, previo pago de parte de la misma, pueda proceder a la ocupación de la finca.

Convocatoria para el pago del depósito previo 

En el acta de ocupación se abona o consigna el depósito previo y se ocupa jurídicamente el bien en base a lo preceptuado en el artículo.52.6 Ley de 16 diciembre 1954 de la Ley de Expropiación Forzosa.

Anotación preventiva en el Registro de la Propiedad

Se realiza la anotación preventiva en el Registro de la Propiedad de las actas de ocupación, tal y como contemplan los artículo.32 RH y artículo.60.3 D de 26 abril 1957, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa., suspendiéndose la inscripción hasta que, una vez fijado definitivamente en vía administrativa el justiprecio, se proceda al pago o consignación del mismo, convirtiéndose la anotación en inscripción. Previamente se ha de proceder a la liquidación del impuesto de transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, en un plazo máximo de 30 días hábiles.

Notificación individual de la propuesta de adquisición y hoja de aprecio

La cantidad consignada en la Propuesta puede ser aceptada por el interesado dentro del plazo de los 15 días hábiles siguientes a la recepción por el mismo de la notificación correspondiente.

Si transcurre el plazo de 15 días sin tener constancia de la aceptación de la propuesta, se entiende que el interesado discrepa de la valoración y dispone de un nuevo plazo de 20 días para formular Hoja de Aprecio.

Tras la hoja de aprecio de la propiedad, en caso de rechazo por la administración, ésta formula su Hoja de Aprecio que remite a los afectados.

El propietario dispone de 10 días hábiles para aceptar o rechazar la misma.

En caso de rechazo se remite el expediente al Jurado Provincial de Expropiación, que resolverá sobre el justiprecio. Con posterioridad se podrá levantar el Acta de Pago que sirve de título para inscribir la propiedad, a favor de la administración expropiante o del beneficiario, en el correspondiente Registro de la Propiedad

…………..

I.LA EXPROPIACIÓN COMO SISTEMA DE ACTUACIÓN

La expropiación entendida como sistema de actuación, se define como un sistema de actuación de carácter público, por medio del cual la Administración expropia los terrenos del ámbito de la actuación de transformación urbanística, siendo la encargada de ejecutar las obras de urbanización.

La doctrina es unánime en entender que la expropiación forzosa, aun cuando viene recogida en los textos legales como un sistema de actuación, no es en puridad tal, sino que únicamente es un modo de obtención de suelo de titularidad pública, aunque en este caso afecte a todo un polígono, unidad de actuación o de ejecución. De hecho, en la legislación estatal prácticamente no se hace mención a la ejecución del planeamiento, a través de la redistribución dominical o entrega de parcelas a los beneficiarios de la expropiación, ni tampoco a la vertiente material o física de la ejecución, consistente en la transformación del suelo a urbanizado a través de la realización de las obras de urbanización. No obstante, este déficit normativo poco a poco viene siendo suplido por el derecho urbanístico autonómico.

En este sistema de actuación, el protagonismo absoluto lo asume la Administración urbanística actuante, que en primera instancia expropia los terrenos y después los urbaniza, con adjudicación de las parcelas a quienes tengan la condición de beneficiarios de la expropiación.

II.FUNCIONES DE LA EXPROPIACIÓN FORZOSA EN EL URBANISMO

Con carácter inicial, el artículo 194 del Reglamento estatal de Gestión Urbanísticadispuso que la expropiación forzosa por razón de urbanismo se adoptará para el cumplimiento de alguna de estas finalidades:

  • a) Para la ejecución de los sistemas generales o de alguno de sus elementos o para llevar a efecto actuaciones aisladas en suelo urbano.
  • b) Para la urbanización de polígonos o unidades de actuación completos, mediante la aplicación del sistema de expropiación para la ejecución del Plan de que se trate.

Las funciones de la expropiación han sido objeto en los últimos años de un proceso de ampliación, a través de los textos legales urbanísticos de las Comunidades Autónomas. Ello es así, por cuanto si bien la Constitución reserva al Estado la legislación sobre expropiación forzosa (artículo 149.1.18ª), no obstante, a partir de la doctrina del Tribunal Constitucional (fundamentalmente, la contenida en la conocida sentencia 61/1997, de 20 de marzo), las Comunidades Autónomas han ejercido sus competencias legislativas, compatibilizándolas con el Estado, en tanto que en las expropiaciones urbanísticas confluyen títulos competenciales del Estado (legislación sobre expropiación) y autonómicos (ordenación del territorio y urbanismo).

Así, las dos causas iniciales de expropiación, han dado paso a una multiplicidad de funciones legitimadoras para las expropiaciones urbanísticas.

En congruencia con la doctrina del Tribunal Constitucional, la normativa estatal de suelo de 2007-2008 (Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, derogada al incorporarse su contenido al Texto Refundido de dicha Ley aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre) remite a la legislación urbanística para la fijación de la causa expropiandi.

Pueden señalarse las siguientes funciones o causas legitimadoras de la expropiación forzosa por razón de urbanismo:

1.La expropiación como sanción por la inobservancia de la función social de la propiedad

De conformidad con el artículo 49 del Texto Refundido de 2015 de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana estatal,  “el incumplimiento de los deberes establecidos en esta Ley habilitará a la Administración actuante para decretar, de oficio o a instancia de interesado, y en todo caso, previa audiencia del obligado, la ejecución subsidiaria, la expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad, la aplicación del régimen de venta o sustitución forzosas o cualesquiera otras consecuencias derivadas de la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.” 

2.La expropiación como sistema de actuación para la ejecución del planeamiento

La expropiación constituye uno de los tres clásicos sistemas de actuación para la ejecución del planeamiento, determinados inicialmente por el legislador estatal y ahora reafirmados por la mayor parte de las Comunidades Autónomas.

3.La expropiación como instrumento esencial para la ejecución de los sistemas generales en suelo urbano o urbanizable y de actuaciones urbanísticas aisladas en suelo urbano

La posibilidad de que la expropiación forzosa sirva para la ejecución de los sistemas generales de la ordenación urbanística y de las dotaciones públicas locales, así como para la adquisición anticipada de suelo destinado a dichos sistemas generales, está amparada por la legislación urbanística y por la jurisprudencia.

4.La expropiación como mecanismo para la constitución o ampliación de patrimonios públicos de suelo

La legislación urbanística legitima el recurso al instituto expropiatorio para la adquisición de terrenos con el propósito de constituir o ampliar los patrimonios públicos de suelo.

5.La expropiación como técnica para la obtención de terrenos destinados en el planeamiento a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social

Dicha causa de expropiación venía contemplada en el derecho estatal precedente (artículos 98.3 y 206.1.e del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, declarados inconstitucionales por la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997), si bien su contenido ha sido revalidado por gran parte de la legislación urbanística autonómica, al incluirlo en sus textos normativos.

6.La expropiación como fórmula utilizable en el marco de un sistema de actuación para la ejecución de los planes diferente del expropiatorio

La legislación urbanística contempla la posibilidad del ejercicio de la potestad expropiatoria en el seno de otros sistemas de ejecución del planeamiento, con el propósito evidente de asegurar la conclusión de toda la operación urbanística y preservar así la satisfacción del interés público, previéndose la sustitución de los sistemas de actuación privados o participados, por el de expropiación, ante casos de incumplimiento.

III.RÉGIMEN JURÍDICO

Como se ha mencionado anteriormente, en materia de expropiación forzosa, Estado y Comunidades Autónomas han hecho uso de sus correspondientes títulos competenciales, llegándose en el momento presente a un equilibrio que viene conformado de la siguiente forma: el Estado se ocupa de las garantías básicas del procedimiento de expropiación forzosa, mediante el ejercicio de su título competencial para dictar la legislación sobre expropiación forzosa (artículo 149.1.18.ª de la Constitución), y las Comunidades Autónomas regulan las causas de expropiación por razón de urbanismo y aspectos complementarios del procedimiento expropiatorio (artículo 148.1.3 de la Constitución).

Efectivamente, en esta materia confluyen dos títulos competenciales: la expropiación forzosa y el urbanismo.

Dicha atribución competencial supone un desdoblamiento de las fuentes normativas sobre expropiaciones urbanísticas o por razón de urbanismo:

1.Fuentes normativas de titularidad del Estado

2.Fuentes normativas de titularidad de las Comunidades Autónomas

Casi todas las Comunidades Autónomas han legislado sobre esta materia, y en consecuencia, han previsto la expropiación como institución aplicable en la ejecución urbanística como sistema de actuación, sin perjuicio de que se le hayan asignado otras funciones, como hemos tenido ocasión de ver.

IV.APLICACIÓN DEL SISTEMA DE EXPROPIACIÓN

Con arreglo a la legislación supletoria estatal, la Administración actuante elegirá el sistema de actuación aplicable según las necesidades, medios económico-financieros con que cuente, colaboración de la iniciativa privada y demás circunstancias que concurran, dando preferencia a los sistemas de compensación y cooperación, salvo cuando razones de urgencia o necesidad exijan la expropiación (artículo 119.2 del Texto Refundido de 1976).

Cuando el planeamiento no precise el sistema, su determinación se llevará a cabo con la delimitación del polígono o unidad de actuación.

Además el derecho urbanístico autonómico, al igual que el precedente y hoy supletorio estatal, determinan el establecimiento del sistema de expropiación por la declaración de incumplimiento de un sistema privado o con participación de la iniciativa privada.

Reiterada jurisprudencia (como expresan dos sentencias del Tribunal Supremo de 13 de marzo de 2003 y sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 21 de diciembre de 2007, recurso 234/2007), ha establecido con el carácter de doctrina mayoritaria, que para aprobar el cambio del sistema de actuación cuando éste ha sido previsto en el Plan, se requiere modificar en este punto el Plan General por el procedimiento legalmente establecido (el previsto para las innovaciones de dicho plan); (para el análisis del cambio del sistema de compensación por un sistema de ejecución público, véase “Sistemas de actuación urbanística” ).

Por lo que respecta al órgano competente para modificar el sistema de compensación por el de expropiación, si con arreglo a una interpretación literal de los artículos 21 y 22 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local podría afirmarse que, al ser un instrumento de gestión urbanística, la atribución es del alcalde, sin embargo, la citada sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 21 de diciembre de 2007, señala que el artículo 21.1 j) atribuye al alcalde las aprobaciones de los instrumentos de planeamiento de desarrollo del planeamiento general no expresamente atribuidas al Pleno, así como los instrumentos de gestión urbanística y proyectos de urbanización.

A su vez, el artículo 22.2.c) atribuye al Pleno la aprobación inicial del planeamiento general y la aprobación que ponga fin a la tramitación municipal de los Planes y demás instrumentos de ordenación previstos en la legislación urbanística. El Tribunal atribuye naturaleza jurídica a la asignación de los sistemas de actuación, como determinación de ordenación pormenorizada de los Planes Generales, lo que comporta su pertenencia al nivel de planeamiento conforme al principio de ordenación más detallada, presupuesto necesario de la fase ejecutiva, por lo que no pertenece a esta fase y en consecuencia la competencia del Alcalde en materia de gestión urbanística no puede amparar la determinación o modificación de los sistemas de ejecución.

Tales sistemas pueden estar fijados por el planeamiento, en cuyo caso ya se ha argumentado la necesidad de modificar el planeamiento para cambiar el sistema de ejecución, para lo que obviamente no sería competente el Alcalde, pero incluso en el supuesto de que el planeamiento no contenga determinaciones al respecto y el sistema de ejecución se fije con la delimitación de la unidad de ejecución, se ha de considerar que la delimitación de unidades de ejecución es un acto sustantivo y relevante que, conforme al artículo 117 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, está supeditado a que por sus dimensiones y características las unidades sean susceptibles de asumir las cesiones del suelo requeridas; que hagan posible la distribución equitativa de beneficios y cargas y que tengan entidad suficiente para justificar técnica y económicamente la autonomía de la actuación; en síntesis, que estén dotadas de autonomía jurídica, económica y técnica, conceptos que se has de inscribir en la fase de planeamiento y no en la limitada de ejecución que únicamente materializa las determinaciones de los Planes, pero es que si se considera aisladamente uno de sus elementos, la determinación del sistema de actuación, su elección se ha de efectuar en coherencia con la política urbanística (artículo 102 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid), política que es propia de la ordenación urbanística y como dispone el artículo 71 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, la actividad de ejecución requiere, como presupuestos legales previos a la misma, la definición de la ordenación pormenorizada de la modalidad de gestión y de los pertinentes instrumentos de ejecución material, presupuestos entre los que se encuentra sin duda el sistema de actuación, lo que reitera su correspondencia a la fase de ordenación.

La consecuencia de todo ello, según el razonamiento del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, es que si la decisión de cambiar el sistema de actuación se adopta por órgano incompetente, provoca su nulidad, de conformidad con el artículo 47.1 b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

También se aplica esta doctrina el Tribunal Superior de Justicia indicado en sentencia de 22 de junio de 2007, recurso 974/2003).

V.ELEMENTOS SUBJETIVOS Y OBJETIVOS

1.Sujetos intervinientes en la expropiación urbanística

a)Expropiante

La Administración urbanística actuante. La legislación urbanística de las Comunidades Autónomas ha establecido la posibilidad de gestionar este sistema de modo directo o indirecto (como también, en cierta manera, preveía la legislación estatal, que regulaba en los artículos 211 y siguientes del Reglamento de Gestión Urbanística, las concesiones administrativas). A este respecto, el artículo 46 del Texto Refundido de 2015 de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana dispone que las Entidades locales podrán promover, para la gestión de las expropiaciones, las modalidades asociativas con otras Administraciones Públicas o particulares, de conformidad con la legislación de régimen local y urbanístico. Para el mejor cumplimiento de la finalidad anterior, podrán igualmente encomendar el ejercicio de la potestad expropiatoria a otras Administraciones. Lo anterior se entenderá sin perjuicio de las facultades reconocidas expresamente por ley a determinados entes públicos en materia expropiatoria.

Con arreglo al sistema de Gestión directa la Administración, para acometer las obras de urbanización, debe disponer de los créditos presupuestarios oportunos, además de los correspondientes para afrontar los pagos de los justiprecios de las expropiaciones. La ejecución de las obras de urbanización pueden ser ejecutadas por la propia Administración actuante, o bien podrá acudirse a la contratación de las mismas, con arreglo a la normativa de contratación del sector público (Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público), y reglamentación anterior en lo que no contradiga a la misma).

En el supuesto de Gestión indirecta la Administración ejercita la actividad de ejecución, bien a partir de la iniciativa presentada por el agente urbanizador, o bien mediante la convocatoria de la modalidad contractual que corresponda con arreglo a la normativa de contratación del sector público.

b)Expropiado

Los titulares de bienes o derechos comprendidos en el ámbito de la actuación de transformación urbanística.

c)Beneficiario

Es la persona natural o jurídica que adquiere los bienes o derechos expropiados y representa el interés público o social legitimador de la expropiación (artículo 42.4 del Texto Refundido de 2015 de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana). De conformidad con el artículo 144 del Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha, la condición de beneficiario se concreta de la siguiente manera:

  •  si se trata de la ejecución del planeamiento territorial y urbanístico por unidades mediante actuaciones urbanizadoras desarrolladas en régimen de gestión indirecta, el urbanizador.
  •  en la ejecución de los proyectos de singular interés, los organismos y entes públicos, incluso de carácter consorcial, así como las sociedades públicas que sean directamente promotores o reciban de la Administración promotora la encomienda de la ejecución, así como los particulares, promotores y las entidades urbanísticas colaboradoras constituidas entre éstos y la Administración actuante.

2.Elementos objetivos de la expropiación

El ámbito de actuación territorial del sistema de expropiación es, como en toda actuación sistemática o integrada, la unidad de ejecución o de actuación (el ámbito territorial de la actuación de transformación urbanística, en términos de la normativa estatal de suelo de 2007-2008).

VI.PROCEDIMIENTO DE EXPROPIACIÓN FORZOSA

La normativa reguladora de las expropiaciones urbanísticas establece algunas particularidades en el procedimiento expropiatorio regulado en la Ley de Expropiación Forzosa de 1954 y su reglamento de desarrollo.

1.Declaraciones de utilidad pública y la necesidad de ocupación

Como expresa el artículo 42.2 del Texto Refundido de 2015 de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, la aprobación de los instrumentos de la ordenación territorial y urbanística que determine su legislación reguladora conllevará la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes y derechos correspondientes, cuando dichos instrumentos habiliten para su ejecución y ésta deba producirse por expropiación. Dicha declaración se extenderá a los terrenos precisos para conectar la actuación de urbanización con las redes generales de servicios, cuando sean necesarios. Es lo que se conoce como función o eficacia legitimadora de la expropiación. La aprobación de los planes urbanísticos y de las delimitaciones de los ámbitos de las actuaciones de transformación urbanística a desarrollar por expropiación, implica la declaración de utilidad pública de las obras y la necesidad de ocupación de los terrenos, bienes y derechos incluidos en el correspondiente ámbito. En lo que respecta a la delimitación del ámbito de la actuación o unidad de ejecución, se precisa además que la misma vaya acompañada de una relación de propietarios y de una descripción de los bienes y derechos afectados.

2.Determinación del justiprecio

Según dispone el artículo 43.1 del Texto Refundido de 2015 de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana“El justiprecio de los bienes y derechos expropiados se fijará conforme a los criterios de valoración de esta Ley mediante expediente individualizado o por el procedimiento de tasación conjunta.”.

Para la valoración de los bienes resultarán de aplicación las normas contenidas en el Texto Refundido de 2015 de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana estatal. En desarrollo de dicho Texto ha sido dictado el Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de valoraciones de la Ley de Suelo.

En el procedimiento de tasación individual se instará al afectado para que presente hoja de aprecio, determinándose el justiprecio y resto de fases con arreglo al procedimiento previsto en la normativa general de expropiación forzosa.

El procedimiento de tasación conjunta conlleva que el justiprecio de todos los bienes y derechos objeto de expropiación se establece en un único expediente, por medio de hojas individualizadas en las que se fija el valor del suelo, edificaciones, obras, instalaciones y plantaciones, y de hojas de aprecio de cuantas indemnizaciones correspondan.

El derecho urbanístico autonómico también ha establecido algunas particularidades en lo que respecta al órgano encargado de la valoración, en caso de que no haya avenencia o mutuo acuerdo entre los sujetos intervinientes en la expropiación (por ejemplo, en Andalucía, el Jurado Provincial de Expropiaciones viene sustituido en las expropiaciones urbanísticas por la Comisión Provincial de Valoraciones, de composición distinta al Jurado estatal).

3.Pago del justiprecio

De conformidad con el artículo 43 del Texto Refundido de 2015 de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, el pago podrá hacerse en efectivo o metálico, o bien mediante la entrega de terrenos. En este segundo caso se precisa acuerdo de los sujetos expropiados.

Se reafirma la tesis mantenida por un sector doctrinal que afirmaba que el pago en especie es una modalidad de permuta, y como en todo negocio jurídico, el acuerdo entre las partes (consentimiento) es ineludible. Por consiguiente, la normativa estatal de suelo de 2007-2008 se aparta de los postulados del Texto Refundido de 1992, cuyo artículo 217 atribuía a la Administración la libre opción por uno u otro medio de pago, aun cuando no mediara consentimiento, petición o autorización del expropiado. La problemática se extiende ahora al derecho autonómico, por cuanto algunas Comunidades Autónomas, siguiendo la directriz de la normativa estatal citada, facultan a la Administración actuante a efectuar el pago en especie, sin mediar consentimiento del expropiado.

No obstante, el tenor literal del artículo 30.1 in fine no deja lugar a dudas, y debe considerarse como no disponible por la legislación autonómica: “Si hay acuerdo con el expropiado, se podrá satisfacer en especie”. Por consiguiente, la lectura contraria de dicho precepto inhabilita un pago en especie no consentido, dado el carácter restrictivo de tal norma hacia las garantías y posiciones jurídicas del expropiado, que como tal, debe ser interpretada restrictivamente.

4.Ocupación e inscripción registral

A tenor del artículo 44.1 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana“el acta de ocupación para cada finca o bien afectado por el procedimiento expropiatorio será título inscribible, siempre que incorpore su descripción, su identificación conforme a la legislación hipotecaria, su referencia catastral y su representación gráfica mediante un sistema de coordenadas y que se acompañe del acta de pago o justificante de la consignación del precio correspondiente.

A efectos de lo dispuesto en el párrafo anterior, la referencia catastral y la representación gráfica podrán ser sustituidas por una certificación catastral descriptiva y gráfica del inmueble de que se trate.

La superficie objeto de la actuación se inscribirá como una o varias fincas registrales, sin que sea obstáculo para ello la falta de inmatriculación de alguna de estas fincas. En las fincas afectadas y a continuación de la nota a que se refiere la legislación hipotecaria sobre asientos derivados de procedimientos de expropiación forzosa, se extenderá otra en la que se identificará la porción expropiada si la actuación no afectase a la totalidad de la finca.

Si al proceder a la inscripción surgiesen dudas fundadas sobre la existencia, dentro de la superficie ocupada, de alguna finca registral no tenida en cuenta en el procedimiento expropiatorio, se pondrá tal circunstancia en conocimiento de la Administración competente, sin perjuicio de practicarse la inscripción”.

VII.REVERSIÓN Y RETASACIÓN DE LOS BIENES EXPROPIADOS

De conformidad con el artículo 47.1 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, si se alterara el uso que motivó la expropiación de suelo en virtud de modificación o revisión del instrumento de ordenación territorial y urbanística, procede la reversión salvo que concurra alguna de las siguientes circunstancias:

  • a) Que el uso dotacional público que hubiera motivado la expropiación hubiera sido efectivamente implantado y mantenido durante ocho años, o bien que el nuevo uso asignado al suelo sea igualmente dotacional público.
  • b) Haberse producido la expropiación para la formación o ampliación de un patrimonio público de suelo, siempre que el nuevo uso sea compatible con los fines de éste.
  • c) Haberse producido la expropiación para la ejecución de una actuación de urbanización.
  • d) Haberse producido la expropiación por incumplimiento de los deberes o no levantamiento de las cargas propias del régimen aplicable al suelo conforme a esta Ley.
  • e) Cualquiera de los restantes supuestos en que no proceda la reversión de acuerdo con la Ley de Expropiación Forzosa.

En los casos en que el suelo haya sido expropiado para ejecutar una actuación de urbanización (artículo 47.2 del Texto Refundido de 2015 de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana):

  • a) Procede la reversión, cuando hayan transcurrido diez años desde la expropiación sin que la urbanización se haya concluido.
  • b) Procede la retasación cuando se alteren los usos o la edificabilidad del suelo, en virtud de una modificación del instrumento de ordenación territorial y urbanística que no se efectúe en el marco de un nuevo ejercicio pleno de la potestad de ordenación, y ello suponga un incremento de su valor conforme a los criterios aplicados en su expropiación. El nuevo valor se determinará mediante la aplicación de los mismos criterios de valoración a los nuevos usos y edificabilidades. Corresponderá al expropiado o sus causahabientes la diferencia entre dicho valor y el resultado de actualizar el justiprecio.

En lo no previsto por el párrafo anterior, será de aplicación al derecho de retasación lo dispuesto para el derecho de reversión, incluido su acceso al Registro de la Propiedad.

No procede la reversión cuando del suelo expropiado se segreguen su vuelo o subsuelo, conforme a lo previsto en el apartado 4 del artículo 26, siempre que se mantenga el uso dotacional público para el que fue expropiado o concurra alguna de las restantes circunstancias previstas en el apartado primero (artículo 47.3 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana).

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