El Decreto-Ley y su tramitación

Sinopsis artículo 86 de la CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA

 El decreto-ley tiene algunos precedentes fragmentarios en el constitucionalismo español del siglo XIX, en regímenes de interinidad, siendo la forma habitual de legislar en la dictadura de Primo de Rivera. Su constitucionalización se introduce en el artículo 80 de la Constitución de 1931, con carácter provisional para cuando no se hallare reunido el Congreso y exigiendo acuerdo unánime del Gobierno y aprobación de dos tercios de la Diputación Permanente «en los casos excepcionales que requieran urgente decisión o cuando lo demande la defensa de la República», estando limitada su vigencia al tiempo que tarde el Congreso en resolver o legislar sobre la materia.

     El artículo 13 de la Ley constitutiva de las Cortes de 1942, que partía del reconocimiento a la Jefatura del Estado de la «suprema potestad de dictar normas jurídicas de carácter general, en los términos de las Leyes de 30 de enero de 1938 y 8 de agosto de 1939», preveía la posibilidad de regulación por el Gobierno mediante decreto-ley, en caso de guerra o por razones de urgencia, de las materias de competencia de las Cortes, dando cuenta de su promulgación a éstas «para su estudio y elevación a Ley, con las modificaciones que en su caso se estimen necesarias». Este último inciso se suprimió por la Ley de reforma de 9 de marzo de 1946, con lo que bastaba con la comunicación a las Cortes de la promulgación. Tras las modificaciones introducidas con la Ley Orgánica del Estado en 1967, el Gobierno propone al Jefe del Estado la sanción de decreto-ley, siendo apreciada la urgencia (se suprime la referencia a la guerra) por aquél, oída la Comisión de competencia legislativa prevista en el artículo 12, la cual podía llamar la atención de la Comisión permanente si advirtiera materia de contrafuero.

Derecho comparado

     Podemos encontrar ejemplos de legislación de urgencia por el Gobierno con fuerza de ley en Derecho comparado en el artículo 67 de la Constitución italiana, calificados como «medidas provisionales con fuerza de ley», adoptadas bajo su responsabilidad por el Gobierno, en casos extraordinarios de necesidad y urgencia, que deben ser presentadas el mismo día para su convalidación ante las Cámaras, las cuales, aun disueltas, serán convocadas a este respecto y se reunirán dentro de los cinco días siguientes. Los decretos pierden eficacia desde su origen si no se convierten en ley dentro de los sesenta días de su publicación. Las Cámaras pueden, no obstante, regular mediante leyes las relaciones jurídicas surgidas bajo el imperio de decretos no convalidados.

     En el artículo 38 de la Constitución francesa de 1958, el Gobierno tiene que ser previamente autorizado por el Parlamento para tomar medidas en materias reservadas a la ley, mediante una ley de habilitación que a su vez fijará el plazo para la ley de ratificación.

Elaboración del precepto

     Las modificaciones introducidas a partir del artículo 68 del Anteproyecto de Constitución, además de la eliminación de la remisión al artículo 72 que contenía las materias reservadas a la ley y al reglamento se refieren fundamentalmente a los límites del decreto-ley. En el Anteproyecto, no podían afectar «a la ordenación de las instituciones del Estado, los derechos y libertades de los ciudadanos (…) ni al régimen de los territorios autónomos». La referencia a estos últimos se transforma en a las Comunidades Autónomas en el Informe de la Ponencia del Congreso, donde se introduce también la referencia al debate y votación de totalidad y se adelanta el plazo de treinta días para situarlo junto a la convocatoria del Pleno del Congreso (en el Anteproyecto, las Cortes Generales), aclarando después que el plazo es para la convalidación y eventual caducidad.

     Los términos del apartado 2 del actual artículo 86 quedan fijados ya en el citado informe de la ponencia, al igual que el apartado 3 desde el Anteproyecto.

     La Comisión Constitucional del Congreso añade, en el apartado 1, el calificativo «centrales» a «las instituciones del Estado», la mención a los «deberes» de los ciudadanos y el «Derecho electoral general». Las dos últimas modificaciones subsistirán hasta la redacción definitiva, mientras que la primera es sustituida por la Comisión Constitucional del Senado por «instituciones fundamentales» y finalmente por la Comisión Mixta Congreso-Senado por «instituciones básicas».

Concepto constitucional de decreto-ley

     El decreto-ley es contemplado en el artículo 86 de la Constitución dentro del Capítulo relativo a la elaboración de las leyes, que regula primero las normas con rango de ley emanadas del Gobierno (legislación delegada y decreto-ley), sólo precedidas por las leyes orgánicas.

     De los dos supuestos constitucionales en que el Gobierno puede dictar normas con rango de ley, el decreto-ley constituye la manifestación de una facultad propia del Ejecutivo, frente a los decretos legislativos en que la facultad de legislar se ejerce por delegación de las Cortes para cada caso.

     Además de por constituir una facultad propia del Gobierno, el decreto-ley configurado por el artículo 86 CE se define por tres notas:

– el presupuesto habilitante (la extraordinaria y urgente necesidad)
– las limitaciones materiales impuestas, o lo que es lo mismo, las materias excluidas de su regulación
– su carácter de norma provisional, así calificada («disposiciones legislativas provisionales») por el apartado 1 del precepto, completado en el apartado 2 por la regulación de la intervención del Congreso de los Diputados para su convalidación o derogación.

     Esta triple delimitación del decreto-ley deriva de su carácter de excepción a la potestad legislativa de las Cortes y, por ende, al principio de separación de poderes. Como señala la STC 29/1982, la Constitución ha adoptado «una solución flexible y matizada respecto del fenómeno del decreto-ley, que, por una parte, no lleva a su completa proscripción en aras del mantenimiento de una rígida separación de los poderes, ni se limita a permitirlo en forma totalmente excepcional en situaciones de necesidad absoluta, entendiendo por tales aquellas en que pueda existir un peligro inminente para el orden constitucional. Nuestra Constitución ha contemplado el decreto-ley como un instrumento normativo del que es posible hacer uso para dar respuesta a las perspectivas cambiantes de la sociedad actual, siempre que su utilización se realice bajo ciertas cautelas».

Presupuesto habilitante

     La Constitución permite al Gobierno dictar decretos-leyes sólo «en caso de extraordinaria y urgente necesidad».

     El Tribunal Constitucional ha reconocido el «juicio puramente político» del Gobierno, al que incumbe la dirección política del Estado, para la apreciación de la concurrencia de tales circunstancias, sin perjuicio de que pueda controlar los «supuestos de uso abusivo o arbitrario»  (STC 29/1987) que pudieran desvirtuar la potestad legislativa ordinaria de las Cortes Generales, las cuales pueden legislar también por el procedimiento de urgencia (STC 6/1983).

     El presupuesto habilitante puede ser apreciado en el Gobierno con un «razonable margen de discrecionalidad», debiendo no obstante hacerse explícita la definición de su concurrencia (lo que se hace habitualmente en el preámbulo del decreto-ley), y no autoriza para incluir disposiciones que no guarden relación con la situación que se trata de afrontar o no modifiquen de forma instantánea la situación jurídica existente. La existencia del presupuesto habilitante puede ser contrastada tanto en vía parlamentaria, como por el propio Tribunal Constitucional (STC 29/1982). Ahora bien, el control que compete al Tribunal Constitucional en este punto es un control externo, en el sentido de que debe verificar, pero no sustituir, el juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno y al Congreso de los Diputados en el ejercicio de la función de control parlamentario (STC 182/1997).

     No obstante, no deben confundirse las circunstancias justificativas de los decretos-leyes con el peligro grave para el sistema constitucional o el orden público a que se refieren las situaciones previstas en el artículo 116 de la Constitución. Han de ser entendidas con mayor amplitud «como necesidad relativa respecto de situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que, por razones difíciles de prever, requieren una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes» (STC 6/1983).

     Así, en esta sentencia y en otras posteriores, el Tribunal Constitucional concluye que la utilización del decreto-ley, mientras se respeten los límites del artículo 86 de la Constitución, tiene que reputarse como una utilización constitucionalmente lícita en todos aquellos casos en que hay que alcanzar los objetivos marcados para la gobernación del país, que, por circunstancias difíciles o imposibles de prever, requieren una acción normativa inmediata o en que las coyunturas económicas exigen una rápida respuesta. Sólo en dos ocasiones, SSTC 68/2007 y 137/2011, ha declarado el Tribunal Constitucional la inconstitucionalidad de un decreto-ley (el Real Decreto-ley 5/2002, de 24 de mayo, de medidas urgentes para la reforma del sistema de protección por desempleo y mejora de la ocupabilidad y Real Decreto-Ley 4/2000, de 23 de junio, de medidas urgentes de liberalización en el sector inmobiliario y transportes), por falta del presupuesto habilitante, al entender que no concurría una situación de extraordinaria y urgente necesidad.

Materias excluidas de la regulación por decreto-ley

     Las materias enumeradas en el artículo 86.1 CE especificando que no podrán ser afectadas por los decretos-leyes delimitan negativamente el ámbito de regulación permitido a  los mismos, lo que no es frecuente en Derecho comparado.

     Además de estos límites, está vedada al decreto-ley la materia reservada a la ley orgánica (en la medida en que no coincida su ámbito con las materias enumeradas en el artículo 86.1) por su procedimiento especial de aprobación (vr sinopsis artículo 81), y así lo ha puesto de manifiesto el Tribunal Constitucional (STC 60/1986). Asimismo no cabe regular por decreto-ley aquellas materias atribuidas específicamente a las Cortes Generales por la Constitución: los presupuestos generales del Estado (134.1 CE); la autorización de tratados internacionales (93 y 94.1 CE), objeto de una potestad de las Cortes Generales distinta de la legislativa, como ha confirmado la STC 155/2005 y como ocurre por otra parte también con otras potestades constitucionales de las Cortes Generales cuya intervención no puede ser sustituida mediante decreto-ley. No cabe tampoco la delegación legislativa mediante decreto-ley (STC 29/1982).

     En cuanto a las materias citadas en el artículo 86, el Tribunal Constitucional ha señalado que la cláusula restrictiva «no podrán afectar» debe ser entendida de modo tal que ni reduzca a la nada el decreto-ley, que es un instrumento normativo previsto por la Constitución, ni permita que por decreto-ley se regule el régimen general de los derechos, deberes y libertades del Estado o se vaya en contra del contenido o elementos esenciales de alguno de tales derechos (STC 111/1983) o de los elementos estructurales esenciales o generales de la organización y funcionamiento de instituciones estatales básicas (sí otros aspectos accidentales o singulares de las mismas, STC 60/1986).

     Respecto de cada materia concreta, la delimitación por el Tribunal Constitucional ha sido la siguiente:

a) Ordenamiento de las instituciones básicas del Estado

     El Tribunal Constitucional ha interpretado las instituciones básicas como «aquellas organizaciones públicas sancionadas en el propio texto constitucional cuya regulación reclama una ley», entrando obviamente en dicho concepto el Gobierno y la Administración del Estado (STC 60/1986).

     Combinando esta delimitación material con la referencia a la «afectación» se entiende que el decreto-ley no puede realizar una regulación general ni sentar las líneas esenciales de la regulación, pero sí aspectos parciales y concretos de alguna parte del ordenamiento de una institución concreta.

b) Derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de la Constitución

     El ámbito negativo de exclusión del decreto-ley contemplado en el artículo 86 en esta materia es más amplio que el positivo de exigencia de ley orgánica del artículo 81.1. Este último es más restringido, pues sólo cubre el desarrollo general de un derecho o, en todo caso, la regulación de aspectos esenciales de dicho desarrollo aunque se produzca en leyes sectoriales (STC 111/1983). No obstante, ha de combinarse esta interpretación extensiva con la restrictiva del verbo «afectar» ya mencionada.

     Particular atención doctrinal y jurisprudencial ha merecido la utilización del decreto-ley en materia tributaria. La STC 6/1983 (como también la más reciente 182/1997) incluye entre los deberes cuya afectación está vedada al decreto-ley el de contribuir al sostenimiento de las cargas públicas enunciado por el artículo 31.1 CE, pero con una interpretación «equilibrada», según la cual el decreto-ley no puede establecer, crea o implantar un nuevo tributo ni determinar los elementos esenciales del mismo, no identificándose la «afectación» con el régimen general del deber de contribuir. No obstante, no coincide el ámbito de la «afectación» del deber de contribuir con el de la reserva de ley fijada por los artículos 31.3 y 133.1. y 3 CE. Vulneraría el artículo 86 CE cualquier intervención o innovación normativa que, por su entidad cualitativa o cuantitativa altere sensiblemente la posición del obligado a contribuir según su capacidad económica en el conjunto del sistema tributario. Para examinar si ha existido afectación por el decreto-ley de un derecho, deber o libertad regulado en el Título I CE no debe atenderse al modo como se manifiesta el principio de reserva de ley en una determinada materia, sino a la configuración constitucional del derecho o deber afectado en cada caso y a la naturaleza y alcance de la concreta regulación de que se trate (SSTC 182/1997, 137/2003).

     La sentencia 111/1983, de 2 de diciembre, que desestimó el recurso de inconstitucionalidad contra la expropiación por decreto-ley del Grupo Rumasa, contempla la afectación del derecho de propiedad, aunque concluyendo que, en tal caso, el decreto-ley había sido sustituido por la Ley 7/1983, la cual, no impugnada, proporcionaba cobertura inatacable a la expropiación.

     En materia de sanciones administrativas, la STC 3/1988 (relativa al Decreto-ley 3/1979, sobre seguridad ciudadana) considera que su establecimiento por decreto-ley no afecta al artículo 25 CE, por no tratarse de una regulación general del régimen del derecho en él recogido, puesto que se limita a establecer supuestos concretos de infracciones y las correspondientes sanciones.

   La sentencia 73/2017, de 8 de junio estimó el recurso de inconstitucionalidad y, en consecuencia, declaró inconstitucional y nula la disposición adicional primera del Real Decreto-ley 12/2012, de 30 de marzo, por el que se introducen diversas medidas tributarias y administrativas dirigidas a la reducción del déficit público. En esta sentencia el Tribunal valora la posible inconstitucionalidad de esta disposición por afectar al artículo 31.1 de la Constitución, del que se deriva el deber de ¿todos¿ de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos. De acuerdo con el Tribunal ¿lo que supone que uno de los deberes cuya afectación está vedada al decreto-ley es el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos¿. Por ello es doctrina consolidad del Tribunal (SSTC 182/1997, FJ 7; 100/2012, FJ 9; 139/2016, FJ 6, y 35/2017, FJ 5, por todas) que el decreto-ley ¿no podrá alterar ni el régimen general ni aquellos elementos esenciales de los tributos que inciden en la determinación de la carga tributaria, afectando así al deber general de los ciudadanos de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su riqueza mediante un sistema tributario justo¿; vulnera el artículo 86.1 CE, en consecuencia, ¿cualquier intervención o innovación normativa que, por su entidad cualitativa o cuantitativa, altere sensiblemente la posición del obligado a contribuir según su capacidad económica en el conjunto del sistema tributario¿. En consecuencia, en la mencionada sentencia de 2017,  el Tribunal concluye que la medida incorporada en el Decreto Ley impugnado afectaba a la esencia misma del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos que enuncia el artículo 31.1 CE, al haberse alterado el modo de reparto de la carga tributaria que debe levantar la generalidad de los contribuyentes, en unos términos que resultan prohibidos por el artículo 86.1 CE.

c) Régimen de las Comunidades Autónomas

     La STC 29/1986 declara que esta limitación debe interpretarse en el sentido de que el decreto-ley no puede afectar al régimen jurídico-constitucional de las Comunidades Autónomas, incluida la posición constitucional que les otorga la Constitución, esto es, que no puede regular el objeto propio de aquellas leyes que, de acuerdo con el artículo 28.1 LOTC sirven de parámetro para enjuiciar la constitucionalidad de las demás: leyes delimitadoras de competencias y leyes de armonización.

     Sí puede el decreto-ley regular materias en las que incida una competencia legislativa del Estado, aunque una Comunidad Autónoma tenga competencias. La limitación constitucional no se refiere a cualquier regulación que indirectamente «incida» en las competencias autonómicas (STC 23/1993).

d) Derecho electoral general

     La doctrina suele hacer coincidir esta limitación con el «régimen electoral general» reservado a la ley orgánica por el artículo 81.1 de la Constitución.

Convalidación parlamentaria de los decretos-leyes

     La declaración de la «provisionalidad» de los decretos-leyes se completa con una doble intervención parlamentaria: para su convalidación o derogación, por el Congreso de los Diputados (86.2 CE) y la posibilidad de su tramitación como proyecto de ley (86.3 CE). El trámite de convalidación corresponde exclusivamente al Congreso de los Diputados sin intervención del Senado. Se trata de una ratificación del decreto-ley para que deje de ser una norma provisional. De este trámite nos interesa destacar:

a) El sujeto es el Pleno del Congreso de los Diputados. Sólo en el supuesto de que la Cámara estuviera disuelta o hubiera expirado su mandato, correspondería a la Diputación Permanente [78.2 CE, 57.1.º a) RC]. Por el contrario, en caso de promulgación de un decreto-ley cuyo plazo de convalidación concluya fuera del periodo de sesiones, el Pleno del Congreso habrá de ser convocado en sesión extraordinaria. En este sentido ha de entenderse la referencia a que el Congreso «no estuviere reunido» del artículo 86.2.

b) El plazo que el artículo 86.2 CE fija para la convalidación es el de los treinta días siguientes a su promulgación (aunque este plazo deja sin sentido el adverbio inmediatamente que aparece previamente en el precepto). La segunda parte del apartado aclara que el pronunciamiento expreso del Congreso sobre la convalidación o derogación debe tener lugar dentro de dicho plazo.
La referencia a la promulgación contenida en este artículo y reiterada por el artículo 151.1 RC ha sido interpretada por la práctica parlamentaria computando dicho plazo a partir de la publicación del decreto-ley en el Boletín Oficial del Estado. Este plazo, improrrogable, se computa, conforme al artículo 90.1 RC, en días hábiles, pero no se excluyen del cómputo los períodos entre sesiones (como dispone en general el artículo 90.2), puesto que la Constitución impone la convocatoria del Congreso de los Diputados si éste no estuviera reunido.

c) El procedimiento para la convalidación está regulado por el artículo 151 RC. Siguiendo la declaración del artículo 86.2 CE de que «los decretos-leyes deberán ser sometidos inmediatamente a debate y votación de totalidad al (sic) Congreso de los Diputados» y de que … «El Congreso de los Diputados habrá de pronunciarse… sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario», el Reglamento establece:

          – la inclusión en el orden del día de un decreto-ley podrá hacerse tan pronto como hubiera sido objeto de publicación en el Boletín Oficial del Estado.
– el debate comienza con la exposición por un miembro del Gobierno de las razones que han obligado a la promulgación del decreto-ley.
– el debate subsiguiente se realiza conforme a lo establecido para los debates de totalidad en el artículo 74.2 RC, con turnos a favor y en contra de quince minutos de duración, seguidos de la fijación de posición por los demás grupos parlamentarios en intervenciones que no excedan de diez minutos.
– concluido el debate, se procede a la votación de la convalidación del decreto-ley, entendiéndose los votos afirmativos a favor de aquélla y los negativos favorables a la derogación (151.3 RC). El acuerdo se alcanza por mayoría simple y se reduce a un sí o no sobre la totalidad del decreto-ley, sin que quepa introducir modificaciones en el mismo.
– a continuación, el Presidente pregunta si algún grupo parlamentario desea que el decreto-ley se tramite como proyecto de ley, en cuyo caso la solicitud se somete a decisión de la Cámara (151.4 RC), asimismo por mayoría simple.
– el acuerdo de convalidación o derogación se publica en el Boletín Oficial del Estado (151.6 RC).

d) El resultado de la intervención del Congreso puede ser:

          – la convalidación del decreto-ley, que deja de ser una norma provisional y se integra plenamente en el ordenamiento, aunque conserva la misma denominación: la convalidación no altera la naturaleza del decreto-ley, pues si bien cede su carácter de provisionalidad, sigue siendo una norma o un acto con fuerza de ley, no una ley (SSTC 29/1982, 111/1983). Cabría entender que no se trata de tal convalidación, puesto que el Gobierno ejerce legítimamente una competencia propia, sino de una ratificación. El Tribunal Constitucional, desde la sentencia 29/1982 ha declarado que «lo que el artículo 86.2 llama convalidación es más genuinamente una homologación respecto a la existencia de la situación de necesidad justificadora de la iniciativa normativa encauzada por ese camino».
– la derogación del decreto-ley, que para algún autor no es tal, sino el vencimiento de la condición resolutoria a que está sujeto el decreto-ley desde su aprobación. En todo caso, el resultado negativo en la votación de convalidación produce la inmediata cesación de los efectos del decreto-ley y su desaparición del ordenamiento, pero no la anulación de los efectos producidos durante su vigencia. Sólo constan dos precedentes en este sentido en nuestra historia constitucional, el «acuerdo sobre derogación» del Real Decreto Ley 1/1979, adoptado por la Diputación Permanente del Congreso de los Diputados el 6 de febrero de 1979 (Diario de sesiones nº 21, de 6 de febrero de 1979. BOE 23-2-79) y el «acuerdo sobre derogación» del Real Decreto Ley 1/2006, de 20 de enero, por el que se modifican las tipos impositivos del impueso sobre las labores del tabaco, adoptado por el Pleno del Congreso de los diputados en su8 sesión del día 9 de febrero de 2006 (Diario de sesiones nº 148, de 9 de febrero de 2006. BOE 11-02-06).
– el acuerdo de tramitación como proyecto de ley, que sólo puede afectar, conforme al artículo 151.4 RC a los decretos-leyes convalidados y que examinamos a continuación.

Tramitación como proyecto de ley

     El artículo 86.3 CE dispone que «durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitar (los decretos-leyes) como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia».

     De esta forma, se permite al Congreso (que ha visto limitada su capacidad de respuesta frente al decreto-ley a su convalidación o derogación) adaptar la regulación en él contenida a sus deseos, haciendo uso de su potestad legislativa ordinaria para introducir las modificaciones que considere oportunas en la regulación definitiva.

a) La primera observación a realizar en cuanto a esta tramitación afecta al sujeto de la misma. Si el Congreso es la única Cámara facultada para la convalidación de los decretos-leyes y también para la decisión inicial para la tramitación como proyecto de ley, la tramitación ulterior corresponde a las dos Cámaras («las Cortes») en uso de la capacidad colegisladora que les atribuye el artículo 66.2 de la Constitución.
Es importante señalar que, en el ejercicio de su función legislativa, las Cámaras actúan a través de sus Plenos y Comisiones (75 CE). No es acorde con la Constitución, en consecuencia, el artículo 151.5 RC, según el cual «la Diputación Permanente podrá, en su caso, tramitar como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia los decretos-leyes que el Gobierno dicte durante los periodos entre legislaturas». Este precepto no ha sido nunca aplicado, limitándose la Diputación Permanente del Congreso a las competencias que le reconoce el artículo 78.2 CE, aunque en alguna ocasión se ha votado con resultados negativos la tramitación como ley de algún decreto-ley (18 de enero de 1979, 23 de junio de 1993).
La única interpretación constitucionalmente admisible del artículo 151.5 RC sería entender que la Diputación Permanente puede adoptar el acuerdo de tramitación como proyecto de ley pero no asumir dicha tramitación, que correspondería a la nueva Cámara. Sin embargo, sin una disposición expresa que lo habilite, resulta difícil admitir que esta nueva Cámara quede vinculada por la decisión de la Diputación Permanente de una Cámara anterior, siendo principio elemental del derecho parlamentario la autonomía de cada asamblea surgida de unas elecciones, que tiene su reflejo en la caducidad de asuntos tramitados por la anterior.

b) En cuanto al objeto, aunque la Constitución no lo exige, el Reglamento del Congreso (151.4) se refiere a los decretos-leyes convalidados. El Tribunal Constitucional ha declarado (STC 29/1982) que el artículo 86 prevé una doble vía a los efectos fiscalizadores (86.2 y 3) que ha venido a decantarse en la práctica parlamentaria en el sentido del necesario y nuevo pronunciamiento de la totalidad del decreto-ley (…), si bien es cierto que nada se opone a una interpretación alternativa de ambas vías, quedando este punto al criterio de oportunidad que pueda establecer en un futuro el Congreso de los Diputados.

c) En cuanto al plazo para la tramitación, la limitación contenida en el artículo 86.3 CE a «durante el plazo establecido en el apartado anterior» no se ha entendido aplicable, como parece indicar su tenor literal  a la tramitación como proyecto de ley, sino sólo al inicio de la tramitación, es decir, al acuerdo del Congreso de los Diputados subsiguiente a la convalidación.
Producido dicho acuerdo, la tramitación se realiza en los plazos establecidos con carácter general en los Reglamentos para los proyectos declarados urgentes (93-94 RC, 133-135 RS), siendo aplicable también la limitación a veinte días naturales que el artículo 90.3 de la Constitución fija a la tramitación en el Senado.

d) Por lo que se refiere al procedimiento, el artículo 86.3 impone la tramitación como proyectos de ley de los decretos-leyes por el procedimiento de urgencia.
Además de esta especialidad, el artículo 151.4 RC recoge otra, derivada de que existe un acuerdo inicial del Congreso favorable a la tramitación: no son admisibles las enmiendas de totalidad de devolución. Sí lo son, por tanto, las de texto alternativo.
Ninguna otra especialidad diferencia la tramitación de los decretos-leyes como proyectos de ley de los proyectos de ley declarados urgentes.

e) Los efectos de la tramitación de un decreto-ley como proyecto de ley y su conversión en ley se han planteado desde el punto de vista del decreto-ley por el Tribunal Constitucional, que analizamos a continuación.

Control constitucional de los decretos-leyes

     Si bien el primer control, político y de oportunidad, pero que también puede enjuiciar la concurrencia de los requisitos constitucionales corresponde al Congreso de los Diputados, el control sobre la constitucionalidad de los decretos-leyes compete al Tribunal Constitucional, por tratarse de un «acto del Estado con fuerza de ley», en la terminología del artículo 27.2.b de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, control que puede instarse a partir de la publicación del decreto-ley.
Para apreciar la concurrencia del presupuesto habilitante, el Tribunal no sólo debe analizar las razones o motivos aducidos por el Gobierno durante la aprobación de las medidas impugnadas, sino que también puede aceptar como situación de necesidad la que haya sido reflejada durante los propios debates de convalidación, trámite en el que se efectúa el control del presupuesto habilitante del decreto-ley por el Parlamento, aun cuando no haya sido formalmente incorporada a la exposición de motivos de la norma impugnada, sobre todo si (…) aquélla queda cabalmente ratificada por otros datos existentes (STC 137/2003).

     La posibilidad de declarar inconstitucional un decreto-ley por infringir el artículo 81 de la Constitución, regulando materia propia de ley orgánica, aparece expresamente en el artículo 28.2 LOTC.

     El control del Tribunal Constitucional, como indica la STC 29/1982, procede de la competencia que le atribuyen los artículos 161.1.a CE y 27.2.d LOTC, debiendo resolver en base a criterios estrictamente jurídico-constitucionales cimentados sobre la necesidad de determinar, de una parte, si se han respetado o no los requisitos exigidos en la Constitución para que el Gobierno pueda ejercitar la potestad normativa excepcional de dictar decreto-ley, y de otra, si del contenido material de la norma se deriva o no una violación de la Constitución.

     El Tribunal Constitucional ha admitido la posibilidad de controlar:

          – el decreto-ley no convalidado, porque pudo surtir efectos importantes durante su vigencia.
– el decreto-ley convalidado, en la medida en que el acuerdo del Congreso no sirve para sanar los excesos en que el Gobierno pudiera haber incurrido (STC 6/1983).
– el decreto-ley sustituido por una ley posterior, de la que tiene existencia separada y puede tener contenido diverso, no resultando sanado el decreto-ley de sus excesos por convertirse en ley: no se trata de una ley de indemnidad.

     El Tribunal Constitucional ha afirmado que la impugnación del decreto-ley no arrastra necesariamente la impugnación contra la ley, que requiere recurso independiente, del mismo modo que nada autoriza la idea de que quepa gravar a los recurrentes de aquél con la carga de impugnar la ley como presupuesto para enjuiciar los vicios del decreto-ley (STC 111/1983).
No obstante, en alguna ocasión el Tribunal ha concedido cierta eficacia sanatoria intrínseca a la ley de sustitución, doctrina ya anunciada en la STC 6/1983 («sanación que sólo podría producirse mediante su transformación en ley»). En la sentencia 111/1983 (caso Rumasa) un voto particular de la mitad de los magistrados propugnaba que el decreto-ley y la ley posterior son dos normas distintas, careciendo ésta de efecto alguno sobre el decreto-ley anterior, al que deroga, por lo que subsisten los vicios que éste efectivamente tuviera en el momento anterior a la derogación. Esta doctrina parece ratificada en la STC 182/1997, aunque con matices en cuanto a la posible retroactividad de la regulación contenida en la ley.

   Por otro lado, en su doctrina reciente el Tribunal Constitucional ha establecido que la aprobación de una Ley posterior no impide un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de un decreto ley. Y ellos porque como ha sostenido con reiteración,  ¿si bien ¿pudiera pensarse que una eficacia retroactiva de la Ley que diera cobijo a los efectos producidos por el Decreto-ley puede privar de sentido a la impugnación dirigida… al Decreto-ley… esto no es así, pues… velar por el recto ejercicio de la potestad de emitir Decretos-Leyes, dentro del marco constitucional, es algo que no puede eludirse por la utilización del procedimiento del art. 86.3¿ (STC 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 3; en el mismo sentido, más recientemente, STC 182/1997, de 28 de octubre, FJ 1)¿ el enjuiciamiento constitucional [del decreto-ley] es cuestión cuyo interés va más allá de la vigencia de sus preceptos, pues en otro caso sería imposible asegurar la observancia de las condiciones que el art. 86 CE establece específicamente para la emisión de Decretos-leyes¿ (STC 155/2005, de 9 de junio, FJ 2). De modo que señala el Tribunal en la STC 237/2012, que ¿la derogación tácita del Real Decreto-ley 2/2004 por la Ley 11/2005 no es óbice para que entremos a examinar el fondo de las cuestiones planteadas en este recurso de inconstitucionalidad¿.

     En cuanto a la bibliografía básica sobre esta materia se pueden citar, entre otros, los trabajos de Salas, Astarloa, Jiménez Campo, Santolaya, etc.

Sinopsis realizada por: Piedad García-Escudero Márquez, Letrada de las Cortes Generales, Profesora titular. Universidad Complutense. Junio, 2005

Actualizada por Ángeles González Escudero, Letrada de las Cortes Generales. Enero, 2011.

Actualizada por Mercedes Cabrera, Letrada de las Cortes Generales. Enero, 2018.

 

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