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JURISPRUDENCIA PAGO REDUCIDO ADMINISTRATIVO Y RECURSO JUDICIAL

La STC 76/1990, se generalizó en tráfico y se consagró con carácter general en el art.85 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común que dispuso:

«1.Iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda. 2.Cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario o bien quepa imponer una sanción pecuniaria y otra de carácter no pecuniario pero se ha justificado la improcedencia de la segunda, el pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la resolución, implicará la terminación del procedimiento, salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción. 3.En ambos casos, cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario, el órgano competente para resolver el procedimiento aplicará reducciones de, al menos, el 20 % sobre el importe de la sanción propuesta, siendo éstos acumulables entre sí. Las citadas reducciones, deberán estar determinadas en la notificación de iniciación del procedimiento y su efectividad estará condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción. El porcentaje de reducción previsto en este apartado podrá ser incrementado reglamentariamente.»

 

Sobre la terminación de procedimiento tácita, cuando se paga con beneficio, y sobre si era precisa o no una resolución formal que lo declarase

Asimismo se ha señalado que si una sanción comporta la carga de restablecer la situación anterior, la conformidad es a todo o nada pues: «El reconocimiento de responsabilidad es por los hechos imputados y conlleva sendas sanción pecuniaria y obligación de reposición -conocidas por constar expresadas en el Acuerdo de iniciación- de lo que se deduce que, no pudiendo fraccionarse a voluntad de los infractores las consecuencias sancionadoras de las infracciones en materia de dominio público hidráulico, la asunción de la responsabilidad y sus consecuencias para obtener reducción en el monto de la multa o es plena o no lo es en absoluto, so pena de dejar en manos de los sancionados la modificación a su conveniencia de la propia resolución sancionadora y su cumplimiento.»(STSJ Madrid de 1 de abril de 2020, rec.87/2019).

Contemplada en el art.85 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común. Una generalización de la técnica de la conformidad con la propuesta de la Administración a cambio de mitigar las responsabilidades, avalada constitucionalmente en el ámbito tributario donde reinan corleónicas «propuestas que no podrás rechazar» (la STC 76/1990: « la Ley no obliga al contribuyente a prestar su conformidad, ni impide tampoco que, una vez prestada ésta, se puedan ejercitar las acciones de impugnación. Pero es lógico, aunque la Ley no lo diga, que si se impugna la liquidación y la correspondiente multa, en cuya determinación se ha tenido en cuenta por la Administración la conformidad a la propuesta de liquidación de la deuda tributaria, deje entonces de operar ese criterio y su efecto de disminución de la cuantía. Mantener la conformidad es, pues, una facultad -no una obligación, ni siquiera un deber- para conservar el beneficio de su consideración como un elemento más en la graduación in melius de la cuantía de la sanción pecuniaria»).

¿Si se termina ese procedimiento con el pago de conformidad, debe existir resolución sancionadora o puede aceptarse un procedimiento sancionador que se ultima con un pago sin resolución sancionadora?.

Caben tres respuestas:

  • No, porque si el pago voluntario implica “la terminación del procedimiento” ya no cabe resolución sancionadora final.
  • Sí, porque supone el acatamiento de una sanción menor y por eso debe existir resolución sancionadora final ajustada al descuento prometido.
  • Sí y  No, porque puede sostenerse que debe existir una Resolución final que declare terminado el procedimiento y que cite o refleje con parquedad la sanción ajustada al descuento.

Pero leamos y releamos el precepto legal, que es el punto de partida de todo intérprete jurídico:

2.Cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario o bien quepa imponer una sanción pecuniaria y otra de carácter no pecuniario pero se ha justificado la improcedencia de la segunda, el pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la resolución, implicará la terminación del procedimiento, salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción. 3.En ambos casos, cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario, el órgano competente para resolver el procedimiento aplicará reducciones de, al menos, el 20 % sobre el importe de la sanción propuesta, siendo éstos acumulables entre sí. Las citadas reducciones, deberán estar determinadas en la notificación de iniciación del procedimiento y su efectividad estará condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción.”

Hemos de subrayar que la normativa de tráfico (pionera en la medida, junto con la normativa de transportes) no plantea dudas cuando señala que se producirá: «La terminación del procedimiento, sin necesidad de dictar resolución expresa, el día en que se realice el pago” (art.94.1 c, Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico). En la misma línea, el art. 54 de la L.O. 4/2015, de Protección de la Seguridad Ciudadana, y otras leyes sectoriales, estatales o autonómicas (p.ej. Ley 13/2002 de Turismo de Catalunya).

En cambio, ni el art.85 de la Ley 39/2015 ni la mayoría de las leyes sectoriales incluyen ese inciso aclaratorio (“sin necesidad de resolución expresa”) lo  que abre paso a dos versiones interpretativas. O bien se aplica una forzada analogía y se considera innecesaria la resolución expresa. O bien se rechaza la analogía y se aplica la interpretación literal, por lo que al no incluir esa excepción, sería necesaria una resolución sancionadora.

Llegados a este punto, expondré mi personal interpretación, aunque son admisibles otras interpretaciones razonables en sentido contrario.

Desde mi punto de vista, salvo los citados supuestos de excepcional exclusión por Ley formal, será necesario que exista una resolución expresa que declare que se ha producido esa terminación del procedimiento por pago de conformidad y que precise la rebaja aplicada. Las razones de esta postura serían:

  • Es absurdo que exista un pago sin justa causa, ya que la única justa causa legítima para un pago a favor de la administración ha de ser un negocio jurídico, un tributo o una sanción pero nunca una mera actividad administrativa de trámite avanzado y cuya naturaleza es de mera propuesta. Si no existe sanción final…¿por qué se paga?, ¿se paga por una sospecha?, ¿ es el precio de enterrar un procedimiento?.
  • No puede confundirse la fase de instrucción con la fase de resolución. Un procedimiento no terminado, por elemental definición, no encierra voluntad administrativa perfeccionada alguna.
  • El expedientado tiene derecho a conocer la razón del reproche administrativo, la infracción que se le achacaba y la sanción final con precisión, para su garantía (reincidencia, antecedentes, bis in ídem,etcétera).
  • La regulación general del procedimiento administrativo impone esa resolución final: el art.21.1 Ley 39/2015 dispone: “1. La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.” El art.88.1. Ley 39/2015 advierte:” 1. La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo”. Y el art.90, relativo a los procedimientos sancionadoras, contempla una resolución sancionadora expresa, íntegra y congruente, sin excepción.

En suma, considero que el derecho sancionador es el reino de la seguridad jurídica,  congruencia y transparencia, donde no valen atajos ni componendas prácticas que priven del derecho a conocer la sanción que se acata y paga en sus términos. No puede aceptarse que exista una sanción invisible ni tampoco una sanción tácita, por lo que en estos casos debería existir una sanción final y fijar su concreta y rebajada extensión (aunque sea una simple operación aritmética pero que al menos indique la existencia de tal sanción en la resolución que declara la terminación. ¿ O acaso si se impugna la terminación tácita no se está impugnando una sanción impuesta y pagada?.

Quizá nos ayude una pregunta a aclararnos la cuestión. En esos casos de terminación por pago anticipado ¿que certificaría la Administración si se le solicita «certificado de si el solicitante ha sido o no sancionado y si está pagada la sanción». Nada de rodeos estilo » certifico que se terminó el procedimiento por pago voluntario». O la sanción existió o no existió. No es el gato de gato de Schrödinger, que está vivo y muerto a la vez, o íntegro y rebajado.

 

Reciente sentencia de la Sala tercera del Tribunal Supremo  de 18 de febrero de 2021 (rec.2201/2020) que confirma que ese pago bonificado no bloquea el derecho a recurrir, pero introduce una interesante precisión:

Dada la claridad de la redacción del precepto mencionado, basta su simple lectura para constatar que no cabe alcanzar otra conclusión que no sea la de entender que la renuncia o el desistimiento que se exigen en el referido precepto para poder beneficiarse de las reducciones en el importe de la sanción se proyectan única y exclusivamente sobre las acciones o recursos contra la sanción a ejercitar en la vía administrativa y no en la judicial. Y esa claridad hace innecesaria la utilización de cualquier otro método de interpretación (» in claris non fit interpretatio»), como reiteradamente ha establecido este Tribunal Supremo (por todas, baste citar nuestra STS n.º 1582/2020, de 23 de noviembre, RCA 4333/2019).

Ahora bien, una cosa es que en tales casos subsista la posibilidad de impugnar en la vía jurisdiccional contencioso-administrativa la resolución sancionadora, y otra distinta que el sujeto que se haya visto beneficiado por la reducción de la sanción -por haber reconocido su responsabilidad en la infracción y haber renunciado a ejercitar acciones o recursos en vía administrativa contra la sanción- tenga que asumir, como contrapartida lógica, que se incremente la dificultad para impugnar con éxito en la vía judicial contencioso-administrativa la resolución sancionadora, porque esa será la consecuencia natural de haber reconocido voluntariamente su responsabilidad en aplicación de los principios de buena fe y de vinculación a los propios actos, que exigen a todos los sujetos que intervienen en el procedimiento la debida coherencia en sus comportamientos procesales. Esto es, aunque el sujeto renunciante pueda impugnar en vía jurisdiccional la resolución sancionadora, para que dicha impugnación pueda tener éxito tendrá que proporcionar al juzgador una sólida explicación que justifique cumplidamente el motivo por el que, habiendo asumido primeramente su responsabilidad por la infracción cometida -que conlleva el reconocimiento de la concurrencia de los elementos objetivo y subjetivo de la infracción, es decir, de su participación en los hechos tipificados y de su culpabilidad-, después, en vía judicial, sostiene la inexistencia de la infracción, negando la concurrencia de los mencionados elementos constitutivos de la infracción y evidenciando así un comportamiento procesal notoriamente contradictorio.

En este sentido, conviene citar, por todas, la STS n.º 81/2021, de 27 de enero que, con invocación de otras sentencias anteriores dictadas por este Tribunal, recuerda que «la llamada doctrina de los actos propios o regla que decreta la inadmisibilidad de venire contra factum propium surgida originariamente en el ámbito del Derecho privado, significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad generalmente de carácter tácito al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, lo que encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe que impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita por ello el ejercicio de los derechos objetivos».

En consecuencia, a la vista de lo expuesto, debemos dar respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión en los siguientes términos: la renuncia o el desistimiento que se exigen en el artículo 85 de la Ley 39/2015 para poder beneficiarse de la reducción en el importe de la sanción se proyectan única y exclusivamente sobre las acciones o recursos contra la sanción a ejercitar en la vía administrativa y no en la judicial.”

 

 

DICE:

“…para que dicha impugnación pueda tener éxito tendrá que proporcionar al juzgador una sólida explicación que justifique cumplidamente el motivo por el que, habiendo asumido primeramente su responsabilidad por la infracción cometida -que conlleva el reconocimiento de la concurrencia de los elementos objetivo y subjetivo de la infracción, es decir, de su participación en los hechos tipificados y de su culpabilidad-, después, en vía judicial, sostiene la inexistencia de la infracción, negando la concurrencia de los mencionados elementos constitutivos de la infracción y evidenciando así un comportamiento procesal notoriamente contradictorio.”

 

Esta sentencia frenará los recursos judiciales de los contribuyentes que optaron por el pronto pago, en base a la doctrina de los actos propios

 

Gracias a JR CHAVES delajusticia

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